ECHANGE DE PERMIS D’EMISSIONS

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PREMIER MINISTRE
MISSION INTERMINISTERIELLE
DE L’EFFET DE SERRE
15 octobre 1998 ECHANGE DE PERMIS D’EMISSIONS
PROBLEMATIQUE

Le Protocole de Kyoto ouvre la voie à l’échange international de permis d’émissions de gaz à effet de serre, susceptible pour les Parties qui ont pris des engagements quantifiés de réduction de concourir, en sus de leurs politiques nationales, à respecter ces engagements. Mais la mise en œuvre de cet instrument économique reste ambiguë au regard des objectifs majeurs du Protocole : obtenir dans chaque Etat signataire des réductions effectives d’émissions.
Lors des réunions de juin 98 à Bonn des organes subsidiaires de la Convention, deux notes de position sur les règles et lignes directrices pour le fonctionnement du système de permis négociables ont été diffusées, l’une par " l’Umbrella Group " (sous le leadership des Etats-Unis), l’autre par l’UE, les pays associés et la Suisse. Pour sa part, le G77 a produit une liste de questions sur les mécanismes de flexibilité, y compris les permis négociables, auxquelles un premier ensemble de réponses fut apporté en particulier par l’UE. Le Groupe de contact, mis en place par le SBSTA et le SBI pour traiter des mécanismes de flexibilité, n’a produit qu’une liste d’éléments à inclure dans un programme de travail sur chacun des mécanismes ; il s‘agit d’une simple compilation réalisée à partir des apports des différents groupes de négociation, qui n’a pas fait l’objet de négociations à ce stade.
La première tâche de COP4 sera donc de mener à terme la négociation sur un programme de travail, comprenant clairement un échéancier :

COP4 aura à traiter de mesures qui, actuellement, laissent apparaître des différends non tranchés entre les positions des divers groupes (notamment la définition de la " supplémentarité ", la nécessité de prévoir un dispositif limitant le " commerce d’air chaud ", la contrainte pesant sur les modalités de fonctionnement des systèmes nationaux de permis négociables pour éviter les distorsions de concurrence, les contraintes additionnelles s’appliquant à la qualité des émissions pouvant être échangées, le système de pénalités, avec le problème de partage du risque acheteur/vendeur);

des décisions sont pourtant envisageables sur des points techniques a priori moins conflictuels, comme les méthodologies de suivi des émissions, de comptabilisation et d’enregistrement des transferts et de communication d’information sur lesdits transferts;

une convergence de vues est possible à brève échéance aussi sur les règles et procédures pour assurer la transparence des échanges et l’ouverture du système.

ENJEUX
Il s’agit avant tout de replacer les échanges de permis d’émission dans leur véritable fonction à l’égard de l’action pour la baisse des émissions de carbone : c’est de leur intervention en complément des politiques et mesures que peut venir la capacité de l’ensemble de l’Annexe I à surmonter les difficultés considérables qui viennent, non pas seulement des objectifs de Kyoto, mais du laisser-aller qui marque la décennie 1990 - 2000. Donc résorber les retards plus ou moins importants accumulés par les pays.
Si les différentes questions en discussion ont la plupart du temps une apparence très technique, celles qui correspondent à cette logique de complémentarité ont une dimension politique:

question de la " supplémentarité ",

question de la relation permis/écotaxes,

sans oublier toutefois celle de " l’air chaud ".

NI DIABOLISÉS, NI IDOLATRÉS

La " supplémentarité " doit être vue à la fois dans son sens contraignant, mais aussi dans ses facultés d’adjuvant à la mise en œuvre des politiques. Traiter le sujet sous cet angle doit permettre

- de dépasser les blocages qui font peser une double menace sur la mise en œuvre du protocole : laxisme ou non ratification par le pays le plus émetteur ;
- d’assurer l’efficacité des mécanismes , non seulement en ne concourant pas à une trahison des objectifs de Kyoto, mais en incitant de manière très pressante à adopter le plus vite possible les politiques permettant de prendre le bon chemin.
La position européenne, exprimée par les ministres de l’environnement le 6 octobre 1998, est que, pour garantir le fait que les actions domestiques jouent le rôle principal dans le respect des engagements, il était nécessaire de mettre un plafond à l’usage des mécanismes de flexibilité, "défini en termes quantitatifs et qualitatifs sur la base de critères équitables ". De tels critères pourraient mesurer l’effectivité et l’efficacité des politiques mises en œuvre, notamment au moment de l’examen prévu en 2005.

L’échange de permis doit pouvoir être compatible avec la taxation du CO² . Cet aspect du problème n’est pas pour l’instant un sujet de discussion internationale (bien qu’on puisse le rappeler) mais beaucoup plus intra-européenne.

En revanche cette question rejoint celle de l’allocation initiale des permis : celle-ci se pose par ailleurs en termes d’égalité de concurrence internationale ; ici c’est d’équité entre les émetteurs de chaque pays qu’il s’agit ; dès lors que certains secteurs sont soumis à taxation, il est difficile de considérer que la totalité des permis, pour les autres, relève de l’allocation gratuite sur la base des émissions historiques. C’est ce qui a conduit la France à se prononcer, en cas d’allocation d’autorisations à des entreprises, pour une mise aux enchères d’une proportion minimale de permis.

La question de l’air chaud n’est pas vraiment résolue. La France soutient les propositions qui permettent d’encadrer le recours à ces quotas artificiels tant dans leur quantité que dans les conditions de fonctionnement du marché.