Quand on parle de perception des risques, on ne peut s’empêcher de faire référence aux travaux qui se sont développés aux Etats-Unis à partir de la fin des années 1960. Les plus connus sont ceux du groupe de recherche sur la décision de l’Université d’Orégon, effectués autour de Paul Slovic et Baruch Fischhoff. Même s’ils étaient novateurs, ces travaux s’inscrivaient encore dans le droit fil des recherches sur la décision dans l’incertain des mathématiciens et des économètres.

Dès le début du XVIIIème siècle, Daniel Bernoulli s’était penché sur le problème du "risque perçu" : quelle stratégie l’individu adoptait-il ou devait-il adopter lors d’une loterie, par exemple ? Pour appréhender son comportement face à l’incertain, Bernoulli avait introduit une notion, l’utilité (valeur accordé au gain) et un modèle, le modèle de l’utilité espérée : pour être rationnel, l’individu devait maximiser l’espérance de la valeur associée au gain, produit de la probabilité (objective) de l’événement qui l’impliquait et de l’utilité que l’individu lui associait. Ce modèle de l’utilité espérée a été revisité par John von Neumann et Oskar Morgenstern au milieu du XXème siècle. A l’image du gain, d’objectives les probabilités deviennent subjectives, la théorie de la décision en univers incertain de Leonard Jimmy Savage permettant alors de relier le modèle de l’utilité espérée à une rationalité basée sur l’intérêt qui trouve son expression concrète dans les préférences individuelles.

Cette manière utilitariste de traiter du comportement de l’individu se retrouve dans les travaux de Slovic, en particulier dans les cartes cognitives du risque qu’il obtient par analyse factorielle en interrogeant les étudiants de l’Université, à la fin des années 1970. Et pourtant, sans qu’il ne s’en rende véritablement compte, la problématique qu’aborde à cette époque Slovic est très différente de celle de Bernoulli. Un glissement s’est effectué qui va se traduire par une multiplication des études sur le risque perçu dans la décennie des années 1980. Si on s’interroge toujours sur le consommateur face à l’incertain, c’est désormais le citoyen qui polarise l’attention, les décideurs étant maintenant confrontés à ce nouveau problème de l’acceptabilité des risques ou des situations à risque. L’opposition entre "risques volontaires" et "risques involontaires", sur laquelle insiste Starr en 1969 dans sa recherche sur les "préférences révélées", n’est pas le fait du hasard ; elle s’impose de par les situations à risque qui apparaissent dans le débat public (le nucléaire en fait partie) et que l’on cherche à prendre en compte comme s’il s’agissait toujours pour le responsable de prendre une décision face à l’incertain. Si les risques volontaires impliquent par définition un décideur et renvoient ainsi aux préoccupations de Bernoulli, les risques involontaires font d’abord référence à des victimes. Assimilées au "public", celles-ci semblent se montrer aujourd’hui moins accommodantes qu’hier ; il faut donc que le décideur affine sa stratégie : comment faire accepter le risque que mes activités font courir à autrui ?

Se référer à l’approche technico-économique néoclassique (à l’approche coût-bénéfice pour Slovic) conduit à réduire cette problématique de l’acceptabilité à celle d’un ajustement de l’effort sécuritaire aux réactions des populations. Ces réactions sont alors imputées aux désagréments causés par le "risque subi". Voici comment notre citoyen, qui n’a pas son mot à dire, va disparaître au profit d’un consommateur de sécurité dont la rationalité, bien entendu, va relever du modèle utilitariste...et le tour est joué. On feint d’oublier que les risques industriels affirment dramatiquement leur existence depuis des lustres et que c’est seulement depuis les années 1970 que se pose avec force, sous la pression du débat public, ce problème de l’acceptabilité. La réponse des économistes plaît aux industriels car elle les conforte dans leurs pratiques et leurs habitudes, ayant le mérite, entre autres, de ne pas remettre en cause la distribution des pouvoirs dans le processus décisionnel.
 

1. Approche coût-bénéfice et interprétation étroite du principe ALARA

C’est à partir des années 1950, avec le développement du nucléaire aussi bien militaire que civil, qu’on commence en radioprotection à exprimer "le principe selon lequel l’absence de certitudes sur la relation entre la dose de radiation et les effets probabilistes (cancers et leucémies, effets génétiques) ne doit pas retarder l’adoption de mesures pour prévenir ces effets et cela à un coût économiquement acceptable" (parodie à dessein du principe de précaution tel qu’il apparaît dans la loi Barnier). Cela conduit la Commission Internationale de Protection radiologique (CIPR), dès les années 1950, à adopter "par prudence" l’hypothèse d’absence de seuil pour les effets probabilistes des radiations et à énoncer le principe : "réduire les expositions le plus bas possible". Les incertitudes sur les effets différés des faibles expositions et l’adoption par prudence de l’hypothèse d’absence de seuil alimentent le débat public autour des conséquences pour les populations des essais dans l’atmosphère des armes nucléaires : quid des effets somatiques et génétiques des émissions de carbone 14 dans la haute atmosphère ? Dans les années 1965, grâce aux informations qu’apporte l’épidémiologie suite aux drames d’Hiroshima et de Nagasaki, l’hypothèse d’une relation linéaire entre l’équivalent de dose et la probabilité d’un effet aux faibles doses (< 200 millisieverts) tend à s’imposer parmi les scientifiques en tant qu’hypothèse conservatoire. On dispose maintenant d’un outil pour aller plus loin dans la manière d’aborder la prévention des faibles expositions. C’est en 1965, dans sa publication 9, que la CIPR énonce sous sa première forme le principe d’ "optimisation" : "aller aussi bas qu’il est aisément (readily) possible, compte tenu des considérations économiques et sociales". En 1970, les travaux de J.W. Gofman et A.R. Tamplin contribuent à relancer la controverse sur les faibles expositions aux U.S.A.: en mettant, de la naissance à 30 ans, toute la population américaine à la dose-limite autorisée, ils prétendent induire entre 16.000 et plus de 100.000 cancers supplémentaires par an. Peu après, en 1973 dans sa publication 22, la CIPR préconise la méthode coût-bénéfice pour aboutir à l’optimum. La conception normative de la radioprotection peut être alors considérée comme définitivement enterrée ; avec l’approche technico-économique, on entre dans l’ère de ce qu’on appelle aujourd’hui la "gestion des risques". Dans sa publication 26 de 1977, la CIPR va recommander aux Etats que soit retenu, en plus des principes de "justification" et de "limitation" (respect des doses limites autorisées), le principe d’ "optimisation" appelé désormais "ALARA" (As Low As Reasonably Achievable). Il ne reste plus qu’à rendre opérationnel ce principe : quelles sont ces dimensions économiques et sociales qu’il faut prendre en compte en radioprotection ?

Quand, oubliant les controverses et inspiré par Bernoulli, on aborde une situation à risque sous l’angle de l’analyse coût-bénéfice traditionnelle, on est théoriquement conduit tout d’abord à analyser les préférences individuelles en matière de risques. Si ceux-ci sont assimilés à des couples (probabilité, gravité), quelles sont les courbes d’iso-préférence individuelles ? Ayant procédé à une étude d’ "aversion au risque", on cherche ensuite à régler le problème ardu de l’agrégation de ces iso-préférences pour aboutir à des iso-préférences sociales jouissant de propriétés devant être telles que l’on puisse leur associer une "désutilité". Pour que risques et bénéfices deviennent comparables, il reste à monétariser cette désutilité sociale en ayant recours, par exemple, à une étude du type "consentement à payer". Notons que tout ce travail d’équilibriste auquel l’économie invite à se livrer devient impossible à réaliser dès qu’interviennent plusieurs risques bien différenciés. Il est bien connu des béhavioristes qui s’attaquent au social que la description dite objective du stimulus (ici le risque réduit à probabilité et gravité) se révèle la plupart du temps peu prédictive d’un sentiment ou d’un comportement ; ceux-ci varient au gré des caractéristiques des situations: à risque égal, les réactions ne sont pas identiques quand on passe du nucléaire à la foudre, de la chimie au tabac, du sida à l’effet de serre. D’où cette tentative de Slovic pour représenter les risques à travers quelques agrégats factoriels qui pourraient être véritablement prédictifs des risques effectivement perçus (paradigme psychométrique).

Le parcours dans l’irréalité d’une pensée rationnelle a au moins l’intérêt d’introduire différents types d’études sur le "risque perçu", bien dans la logique du modèle utilitariste : les études d’aversion ; les études de type "consentement à payer" ; les études faisant référence au paradigme psychométrique et qui peuvent être qualifiées de béhavioristes (béhaviorisme social). Mais le raisonnement développé qui conduit à s’interroger sur le caractère acceptable d’une activité, compte tenu des risques et des bénéfices qu’elle procure, ne saurait être appliqué aux activités actuelles à la source des radiations. Ces activités de nature industrielle ou médicale sont en effet "historiquement fondées", puisqu’elles ont dans le passé réussi l’épreuve, reposant plus sur une raison pratique (politique) que sur la science et l’économie, imposée par ce principe "filtreur" qu’est le principe de justification précédemment introduit.

Ne s’intéressant plus qu’à un seul type de risque, celui des radiations, on va dans le nucléaire, avec le principe ALARA, travailler à la marge : le coût social de l’unité d’exposition résiduelle (coût de l’homme-sievert) est-il supérieur au coût de l’effort additionnel de sécurité, supposé respecter la loi des rendements décroissants, qui permet de l’éliminer ? Il s’agit bien de rendre acceptable, non plus l’activité et l’ensemble des risques qu’elle comporte (celui de prolifération est bien entendu celui que combattent en premier les plus lucides parmi les opposants), mais le seul risque des radiations que l’on fait subir aux populations : la première mission de la radioprotection est de gérer ce risque de façon optimale. L’internalisation à laquelle alors on se livre en chiffrant le coût social des effets de la distribution des doses laisse peu de place à une réflexion approfondie quant aux véritables aspects sociaux que sous-tendent les radiations : le coût des effets sanitaires comptabilisés (l’équivalent d’un prix de la vie humaine intervient ici de façon plus ou moins directe) est corrigé à la hausse pour tenir compte de cette "aversion" qui fait que l’individu, tout en étant rationnel, s’écarte dans ses choix de ce que suggère l’espérance mathématique, et cela d’autant plus que le risque est faible. On est encore ici dans la logique irréelle du modèle utilitariste et de toutes les études de perception précédemment introduites qui en découlent. Mais on aurait tort de s’en émouvoir : pour pouvoir travailler, l’essentiel n’est-il pas d’attribuer a priori (coût explicite) ou a posteriori (coût implicite) un prix à l’homme-sievert ?
 

2. Approche socio-politique et interprétation large du principe ALARA

La guerre de tranchées que se livrent depuis les années 1970 tenants du nucléaire et opposants interdisait, il y a peu encore, la prise en compte d’évidences qui aujourd’hui s’imposent. Depuis la catastrophe de Tchernobyl (depuis les directives Sévéso, hors le nucléaire), la transparence aussi imparfaite qu’elle soit a accompli ses premières oeuvres.

On a vu que l’hypothèse d’absence de seuil et la mise en oeuvre du principe ALARA, c’est à dire du principe de précaution sous l’angle d’un calcul économique qui semble dicter sa loi, a conduit à la fois à simplifier et à approfondir la connaissance. Il a fallu tout d’abord, en particulier, disposer d’indicateurs d’exposition et d’effet et d’une "loi" qui permette de les mettre en relation. Mais en affinant ainsi la préparation à la décision, on a mis en relief paradoxalement les incertitudes, les approximations voire les arbitraires sur lesquels repose cet édifice complexe que constitue maintenant la radioprotection : les simplifications et les hypothèses auxquelles on a recours pour établir la loi exposition-effet sont-elles justifiées ? la forme quadratique aux faibles doses ne serait-elle pas plus adaptée que la forme linéaire ? les données dont on dispose ont-elles été bien exploitées ? la dosimétrie des irradiés d’Hiroshima, telle qu’elle a été reconstruite, reflète-t-elle la réalité? ce que constate le radiobiologiste en travaillant sur l’ADN doit-il être pris en compte et comment par l’épidémiologiste ? comment tenir compte de la répartition inégalitaire des doses? quel poids donner au long terme par rapport au court-terme? ... Les discussions que provoquent ces questions depuis les années 1950 illustrent combien les décisions d’abandonner l’hypothèse contestable de l’existence d’un seuil a pu doper la contestation. La radioprotection, s’il est fondamental qu’elle soit basée sur des résultats scientifiques, relève aussi d’une gestion où le politique doit manifester son existence. Or la manière d’agencer les connaissances dans le calcul économique ampute la part qui revient au politique. Ce procédé de dérivation (voir le Pareto sociologue) a pour fonction de diluer les incertitudes et les arbitraires dans une construction qui a les apparences du rationnel. Enterrer de la sorte les contestations, conduit à modifier la problématique de l’acceptabilité: il ne s’agit plus d’accepter le risque mais le règle décisionnelle qui permet de le gérer.

Le point de vue technico-économique qui a été développé en partant du principe ALARA, quand on y regarde de plus près, est l’aboutissement d’une négociation entre certains acteurs : les exploitants, l’administration, les scientifiques et experts en radioprotection. La radioprotection a évolué, certes avec le progrès des sciences et des techniques et l’apparition de problèmes nouveaux lié au développement des nucléaires civil et militaire, mais aussi de par les controverses qui se sont déroulées sur la place publique. Si le point de vue ALARA développé apparaît légitime sous les angles sanitaire et économique, il ne l’est pas sous l’angle social, même si, dans la manière particulière de traiter des risques sanitaires "objectif" et "perçu", on s’est évertué à introduire la dimension sociale. Bien entendu, nous faisons ici référence à des principes d’action qui renvoient aux fondements mêmes de la démocratie.

Si l’on était dans une démocratie purement représentative, c’est à dire fondée uniquement sur le suffrage universel, on serait en droit d’estimer que l’approche décisionnelle de la Commission Internationale de Protection Radiologique (CIPR) est jouable : elle est parée d’atours suffisants pour être expliquée au plus grand nombre par ceux à qui le suffrage universel a donné légitimité pour la valider. Mais notre démocratie est aussi et devient de plus en plus (conséquence de la multiplication des contre-pouvoirs) délibérative. Il ne s’agit plus seulement d’être cohérent selon la rationalité économique mais aussi d’être respectueux du jeu des pouvoirs et des contre-pouvoirs. Ceci implique que, dans les décisions publiques, la gestion des incertitudes et des arbitraires ne peut se faire en aparté : il faut confronter les points de vue de toutes les "parties prenantes". C’est seulement ainsi qu’en matière de sécurité on peut aboutir à un modus vivendi, c’est à dire à des décisions sécurité qui puissent être considérées à la fois comme économiquement et socialement optimales.

Avec cette interprétation large, le principe d’optimisation, sans perdre sa nature économique, conduit logiquement à la délibération publique, le public ou une partie du public en tant que victime potentielle étant partie prenante. Il faut, non plus se casser la tête sur ce faux problème du "risque perçu", mais se préparer à la délibération publique et pour cela mieux comprendre la réalité conflictuelle d’une société comme la nôtre : quid de ces débats autour des risques? quid de la production des normes, des règles, des outils et des procédures pour les gérer dans la société française? quid du jeu politique et de la légitimité quand on passe des décisions au sommet à des niveaux décisionnels plus proches des consommateurs et des citoyens? quid, de façon générale, de l’opinion publique?
 

3. Conclusion : de la rationalité au raisonnable

Pour introduire différentes manières d’aborder le "risque perçu", un ensemble de questions auxquelles devait répondre l’équipe de recherche qui avait été constituée, dans les années 1975, pour réfléchir autour du principe ALARA, a été passé en revue.

Il fallait, d’un côté, explorer la voie strictement économique préconisée par la CIPR. Il s’agissait de mettre au point des méthodes rendant possibles les calculs imposés par l’approche coût-bénéfice et, surtout, construire des procédures pour que, dans les entreprises, le principe ALARA se traduise en actes. Plus de vingt ans après, on peut juger que des progrès sensibles ont été réalisés dans des grandes entreprises comme COGEMA ou EDF : un mouvement en spirale a été initié pour diminuer d’année en année les expositions et cela sans avoir recours, le plus souvent, à un calcul économique respectant les canons décrits précédemment. On mesure ici combien théorique est en réalité le "discours ALARA". Métaphore d’économiste, son intérêt premier est d’imposer une pression supplémentaire à l’exploitant qui n’est plus protégé par des valeurs limites à respecter. Les controverses récentes autour de la radioactivité et de la santé montrent clairement combien les industriels du nucléaire doivent se monter vigilants et rigoureux s’ils ne veulent pas être pris la main dans le sac au nom de ce principe.

Il fallait, de l’autre côté, en réfléchissant de manière plus approfondie sur les aspects sociaux à prendre en compte en radioprotection, accompagner ce véritable mouvement de fond qui devait conduire inexorablement dans le champ nucléaire vers des processus décisionnels de plus en plus participatifs. D’où l’approche retenue, non plus béhavioriste mais constructiviste, du phénomène de l’opinion publique. Rappelons que les problématiques du risque perçu et de l’acceptabilité sont filles des controverses qui se sont développées sur la place publique dans les années 1970. Expliquer ces controverses par les risques qui seraient effectivement perçus ne semble guère pertinent. La discussion autour du risque et de sa gestion renvoie, en effet, à un débat plus en amont sur le bien fondé des activités qui en sont la source. Le risque n’est plus un problème à résoudre, mais un enjeu dans ce débat sur les activités où viennent jouer d’autres acteurs et d’autres intérêts. Pour justifier un point de vue, il est magnifié par les uns et relativisé par les autres ; et cela contribue à changer profondément sa nature : de réalité à objectiver par le technicien, le voilà objet de compromis dans une controverse qui le dépasse. D’où les réactions de protestation des scientifiques quand ce processus a pour résultat de bousculer les hiérarchies jusqu’à présent admises. En préférant, dès les années 1975, l’approche constructiviste des opinions à l’approche utilitariste des perceptions, on affirmait son intention de mieux comprendre les mécanismes du débat public autour des risques à notre époque.

Mais que serait alors, sous l’angle du social, une stratégie raisonnable pour les exploitants en matière de sécurité nucléaire? Bien entendu, et c’est un préalable, il faut éviter de se réfugier derrière des discours qui reflètent une conception élitiste du politique d’une autre époque. Les pouvoirs au sommet ne peuvent plus se contenter d’énoncer, au nom de l’intérêt général, des vérités soit disant rationnellement incontournables. Ceci implique, en particulier, de repenser le rôle de l’information scientifique et technique : elle ne doit plus être considérée comme un médicament dont la fonction serait de chasser cette peste qu’est l’ignorance pour rétablir les bonnes croyances. Les procédures d’assurance qualité combinées au retour d’expérience qui se sont mises en place ici et là ont, a priori, les vertus requises pour que les niveaux de sécurité atteints puissent être déjà considérés comme acceptables au sens d’une raison pratique basée sur l’expérience, qui emprunte à la fois à la rationalité issue des Lumières et à ce "savoir moral", inscrit dans la culture et l’histoire, que les philosophes aujourd’hui revisitent en puisant dans Aristote. Ces procédures qui procèdent par améliorations successives, compte tenu des contraintes économiques, des savoirs et des technologies disponibles, ne peuvent devenir socialement acceptables que si ceux qui ont à les gérer (les exploitants) où à les contrôler de manière officielle (l’administration) acceptent par ailleurs d’entrer résolument dans le jeu de la transparence et de la critique publique. C’est ainsi, par le politique, que l’on doit prendre en compte les aspects sociaux. Tout citoyen en situation de subir un risque, aussi petit soit-il, doit être considéré, s’il le revendique, comme "partie prenante". Toute la difficulté réside dans l’organisation du partenariat. Si la route est encore longue, l’industrie nucléaire, depuis Tchernobyl et surtout la loi de 1991 sur la recherche en matière d’élimination et de stockage des déchets radioactifs de haute activité, a maintenant compris que cette conception participative était la voie.

Références

Pour que le lecteur puisse mieux suivre le fil, les articles et ouvrages exploités par l’auteur n’ont pas été signalés au cours du texte. Les plus importants sont regroupés ici par ordre alphabétique.

- Academie des sciences (1995). Problèmes liés aux effets des faibles doses de radiations ionisantes. Rapport n° 34, octobre 1995.

- Agorametrie (1998). les structures de l’opinion fin 1997. Analyse du champ des controverses médiatiques. Rapport annuel de l’association, Agoramétrie, octobre 1998.

- Boudon Raymond et Bourricaud François (1982). Idéologies. In : Dictionnaire critique de la sociologie, p.275 - 281.

- Fagnani Francis (1979). Acceptabilité des risques et enjeux sociaux. Le cas des normes radiologiques. In : F.Fagnani et A.Nicolon : Nucleopolis. Matériaux pour l’analyse d’une société nucléaire. Presses Universitaires de Grenoble, p.375 - 483

- International Commission on Radiological Protection (1950 à 1990). Publications n° 9-22-26-60. Pergamon Press.

- Jallais Sophie (1992). Biens conditionnels et incertitude. Coordination et décisions en milieu incertain. In : Découverte de la microéconomie. La Documentation Française, Cahiers Français n° 254, p.52-57.

- Mouffe Chantal (1994). Le politique et ses enjeux. Pour une démocratie plurielle. Editions La Découverte, M.A.U.S.S.

- Pagès Jean-Pierre (1991). Comprendre l’opinion en période de crise : la prise en compte des représentations. In : Maud Tixier. La communication de crise, Mc Graw Hill, p.203-231

- Slovic Paul (1987). Perception of risk. Science, vol 236, p.280-285.
 

Résumé

La conception élitiste du politique, qui domine encore aujourd’hui au niveau de l’Etat malgré les transformations en cours, marque non seulement tout ce qui relève de la décision dans la vie ordinaire mais aussi le travail des chercheurs en sciences sociales (économie, sociologie, sciences politiques). Les croyances influent de façon considérable sur nos stratégies de recherche et nous font énoncer, en s’appuyant sur des faits ou des données apparemment valides, des vérités premières qui révèlent leur inconsistance avec le temps. Les travaux sur l’acceptabilité et la perception des risques n’échappent pas à ce phénomène et cela particulièrement dans les pays anglo-saxons, où ils ont été développés en interaction étroite avec des décideurs confrontés depuis les années 1970 à des controverses publiques auxquelles ils n’étaient pas habitués. Fort d’une expérience acquise dans les champs du nucléaire et de la radioprotection, on discute ici autour de ces problématiques de l’acceptabilité et du risque perçu sous les angles économique et socio-politique. Inspiré par l’idéologie participative actuelle, qui s’exprime, en particulier, dans les notions d’espace public et de savoir moral, dans la conception procédurale de l’intérêt général, de la décision publique ou de la justice, ou encore dans l’approche qualité, le développement durable et la gouvernance, on cherche à expliquer (peut-être seulement à justifier), sans la développer, l’approche constructiviste du débat autour des risques qui a été empruntée en France pour éclairer les décideurs du nucléaire, il y a maintenant plus de vingt ans. Cette approche est bien en phase avec les efforts qui sont faits à l’heure actuelle pour ouvrir l’industrie nucléaire sur une société dont les turbulences qui l’agitent constituent une richesse.
 

Mercredi 8 septembre L’acceptabilité, la perception du risque, et la prise de décision