un défi mondial

déclaration de Récife

mars 1996
 

HABITAT II

Réunion Internationale de Récife sur la pauvreté urbaine

Récife, Brésil, 17-21 mars 1996

"Les pays riches, tout comme les personnes riches, doivent comprendre qu’ils ne peuvent se refuser à voir la réalité de notre époque : la pauvreté est là, autour d’eux, elle frappe à leur porte. Plus encore, c’est déjà une réalité bien établie au sein de leurs propres villes, dans leurs propres maisons, dans l’insensibilité et l’individualisme de certains êtres humains. L’insensibilité et l'individualisme sont les sources de l'inégalité qui génère et perpétue la pauvreté".

"Au cours des siècles, le peuple de Pernambouc a su surmonter d’innombrables défis. Les nouveaux arrivants ont construit Récife dans une région marécageuse, constamment menacée d’inondations. Aujourd’hui, la pauvreté est notre plus grand défi. Nous la vaincrons grâce à notre volonté de trouver un terrain d’entente, à notre unité et à notre conviction que c’est le peuple lui-même qui, en s’organisant, montrera la voie."

"La pauvreté doit être abordée sous tous ses aspects. Son éradication demande d’abord une politique économique solide visant la création d’emplois. Elle exige de faciliter l’accès au sol urbain, au logement et aux services de base. Elle implique la destruction des barrières qui créent l’intolérance et la violence, et la reconstruction d’une citoyenneté qui restitue une fierté aux pauvres. Les partenariats entre gouvernement central, autorités locales et groupes de quartier sont essentiels pour atteindre ces objectifs."

CNUEH - Centre des Nations Unies pour les Etablissements Humains

La réunion internationale de Récife sur la pauvreté urbaine (17 - 21 mars 1996) a été organisée par le PGU - Programme de Gestion Urbaine, le SUP - Settlement Upgrading Programme (Programme d'Amélioration de l'Habitat) et le CDP - Community Development Programme (Programme de Développement Communautaire) du Centre des Nations Unies pour les Etablissements Humains (Habitat).

La rencontre a été accueillie et co-financée par :
le Gouvernement de l'Etat de Pernambouc au Brésil.

La réunion a été soutenue par :
le Gouvernement des Pays-Bas
la Fondation Charles Léopold Mayer pour le progrès de l'Homme (FPH).

Les Gouvernements Danois et Italien ont aussi contribué à l'organisation de la réunion.

La réunion internationale de Récife sur la pauvreté urbaine, organisée en préparation de la Conférence Habitat II, s'est tenue à Récife, Brésil, du 17 au 21 mars 1996. Représentant 35 pays du monde entier, les 128 participants provenaient de gouvernements, d’ agences spécialisées de l'ONU, de municipalités, de fondations privées, d'organisations non-gouvernementales et de communautés de base ou étaient des experts internationaux.

Les participants se sont réunis en plusieurs groupes de discussions sur les thèmes suivants : l'emploi et le secteur urbain informel, l'accès au sol et aux services de base, l'intégration sociale, puis ont réfléchi aux stratégies de réduction de la pauvreté au niveau communautaire, municipal et national. Ils ont également échangé réflexions et propositions lors de sessions plénières.

S'appuyant sur l'expérience des participants et sur les conclusions des précédents échanges internationaux sur les mêmes thèmes, la Déclaration de Récife propose un ensemble de stratégies pour lutter contre la pauvreté urbaine et soumet ses recommandations au Sommet des Villes (Habitat II), aux organisations communautaires et aux institutions régionales, nationales et internationales.

1. La pauvreté urbaine : un défi mondial.

Dans un monde en constante urbanisation où les grandes villes se développent très rapidement, la pauvreté urbaine et la gestion des agglomérations urbaines seront l'une des préoccupations majeures du XXIe siècle, aussi bien pour les pays industrialisés qu'en voie de développement.

La mondialisation actuelle de l'économie a un impact considérable sur les économies nationales, et particulièrement sur les habitants des grandes villes. Cette mondialisation, loin de garantir une croissance équilibrée, avive les inégalités de développement et accélère la polarisation sociale, surtout dans les zones urbaines : le tissu urbain et social de la plupart des villes est de plus en plus fragmenté et stratifié. En outre, la dégradation, voire la disparition, des espaces publics au sein des villes semble être commune à toutes les agglomérations.

Certains effets de la mondialisation sont positifs. En particulier, les grandes facilités de communication, de mobilité et d'échange, contribuant à l'émergence de nouveaux acteurs sociaux tels que les organisations communautaires, à une pratique plus active de la citoyenneté de la part des gens qui parviennent à hiérarchiser leurs besoins et à s'organiser de façon autonome.

La mondialisation ouvre de nouvelles perspectives, mais représente aussi un risque majeur pour les citadins les plus démunis : les effets de la restructuration économique, de la mondialisation des marchés financiers et des ajustements structurels, sont dans l'ensemble défavorables aux personnes en difficulté et tendent à appauvrir encore davantage les classes marginalisées, les plus touchées par le chômage, et représentent un risque important même pour les classes moyennes.

Les grands changements technologiques et structurels encouragent l'économie informelle et contribuent à une précarisation croissante du travail. Dans ce contexte, les politiques publiques ont souvent contribué à accroître les déséquilibres dans la répartition des ressources, du savoir et des terres au sein de la population, et à restreindre l’accès aux services publics, aux biens gratuits et aux espaces publics.

Les marchés financiers internationaux affectent les structures économiques nationales et réduisent les marges de manoeuvre des états en matière de politique économique. Les modèles de développement qui en résultent favorisent la croissance économique et prennent les sciences et technologies comme des fins en soi et non comme des moyens aux services des hommes. Les anciennes formes de régulation des activités humaines se trouvent dépassées et les formes traditionnelles de solidarité se désintègrent. Ainsi, les causes de la pauvreté urbaine sont multiples et il faut trouver des solutions à tous les niveaux : national, régional et communautaire. L'aggravation ou la réduction de la pauvreté urbaine dépendent, avant tout, des politiques macro-économiques urbaines et agricoles qui sont menées et il est irréaliste d’espérer que les politiques sociales, au sens classiques du terme, sont en mesure à elles seules d’apporter des solutions.

2. Qu'est-ce que la pauvreté : s'entendre sur ce que l'on appelle unité et diversité.

La compréhension de la pauvreté urbaine et la définition des politiques pour y faire face comporte un paradoxe. Pour les pauvres eux-mêmes la pauvreté est un tout indivisible, une réalité quotidienne, alors que pour les institutions chargées de la combattre, c'est un problème auquel il faut répondre par une série de programmes souvent compartimentés, disparates et, au mieux, d’une efficacité limitée. A l'unité de l'expérience vécue s'oppose la diversité des réponses institutionnelles.

De même, les institutions ne considèrent souvent la pauvreté que comme un ensemble de handicap sans voir le rôle positif des solidarités sociales. Et, en sens inverse, celles qui reconnaissent le potentiel humain des communautés pauvres, tendent à idéaliser cette solidarité et à en oublier la réalité des conflits.

D'un côté, les pauvres souffrent non seulement de la faiblesse de leurs revenus mais aussi d'un statut social dévalorisé, de leur marginalisation dans l'espace urbain et de la détérioration de leur environnement, de leur faible accès aux services publics, au pouvoir de décision, à la justice, l'information, l'éducation, et la citoyenneté ; ils sont vulnérables, sujets à la violence et à l'insécurité. De l'autre, la pauvreté urbaine signifie aussi une capacité à se mobiliser et à partager des aspirations, des solutions et des capacités notamment chez les femmes et les jeunes pour qui le potentiel humain de leur communauté est l'unique source de soutien social. Mais les pauvres sont les premiers à reconnaître leur diversité, leurs divisions et leurs conflits.

Les programmes institutionnels tendent à ne porter que sur les questions de revenus, sans prendre en compte les facteurs sociaux, politiques et psychologiques inhérents à la pauvreté. Les politiques publiques de lutte contre la pauvreté se fondent trop souvent sur une représentation des pauvres comme un groupe homogène là où il faudrait envisager des réponses différenciées - mais cohérentes - pour prendre en compte la diversité des difficultés, des besoins et des potentialités.

Bref, dans les réponses apportées à la pauvreté urbaine, unité et diversité sont pris à contre sens. Il faut inverser le regard des institutions : l’unité profonde de la pauvreté doit induire des réponses institutionnelles intégrées ; la diversité des situations de pauvreté - handicap et opportunités - doit induire des réponses diversifiées. Tant que cette inversion de regard ne se sera produite, les actions institutionnelles continueront à être une partie du problème plutôt qu’une partie de la solution.

3. Modifier l'action du secteur public et du secteur privé en instaurant de nouveaux rapports avec les pauvres.

Les intérêts et aspirations des classes moyennes et supérieures influent largement sur l'action des institutions publiques et privées. Ces classes ne pourront créer, même pour elles, un monde viable si elles n'établissent pas de nouveaux rapports et de nouvelles solidarités avec les communautés les plus défavorisées. Par exemple, les investissements d'infrastructure à haute intensité de capital répondent souvent aux besoins des classes moyennes aux dépens des pauvres. Les classes moyennes et supérieures devraient au contraire accepter de modifier les schémas habituels de développement urbain et chercher des centres d'intérêts communs avec les pauvres. Elles doivent reconnaître que les minorités pauvres contribuent de façon significative au bon fonctionnement et au dynamisme des centres urbains. Si le regard sur la pauvreté ne change pas, la réalité quotidienne des pauvres ne pourra s'améliorer.

L'instauration de nouveaux rapports passe par un changement institutionnel et culturel fondamental, impliquant les secteurs publics et privés, ainsi que tous les acteurs de la société civile, y compris les pauvres. Voici les principes directeurs d'une telle stratégie de changement:

• surmonter les tendances au paternalisme et au clientélisme;
• accepter de partager le pouvoir de décision sur l’allocation des ressources, la conception des politiques et l'évaluation de leurs résultats;
• prendre en compte les ressources, la vitalité et les compétences des communautés pauvres, tout en reconnaissant les conflits et les contradictions propres aux dites communautés, et en dépassant la vision idéaliste et romanesque qui consiste à ne considérer que leurs dispositions à l'entente mutuelle, au consensus et à la solidarité;
• simplifier les politiques publiques plutôt que de mettre à la charge des pauvres eux-mêmes la nécessité de gérer leur complexité;
• s'adapter à la diversité et au changement en évitant que la rigidité et la hiérarchisation des structures administratives ne l’empêchent;
• admettre que la démocratie représentative ne suffit pas à garantir l'expression et la prise en compte des intérêts des groupes sociaux dans leur diversité et rechercher des mécanismes de représentation qui puissent pallier ces insuffisances;
• fonder les rapports entre les institutions et les communautés pauvres sur une base contractuelle assurant à toutes les parties une égalité de participation dans une association à long terme ;
• s'adapter aux rythmes sociaux des communautés pauvres en soutenant les processus à long terme pour permettre le changement social et culturel, plutôt que d'imposer des rythmes résultant des contraintes bureaucratiques ;
• contribuer à renforcer la parole des pauvres plutôt que de parler à leur place ;

accepter d'investir du temps et de l'argent dans les médiations et avoir le souci d'apprendre autant que celui d’enseigner.

4. Vers des stratégies d'appui : investir sur les communautés pauvres.

Chacun veut être considéré pour ce qu'il est, ce qu'il a et ce qu'il peut faire, et non pas pour ce qui lui manque. Le point de départ des politiques et des pratiques de lutte contre la pauvreté devrait être le respect de ce que pensent et font les pauvres eux-mêmes, de leurs initiatives et de leur organisation, en reconnaissant la valeur des espaces et de l'économie informelle urbains qui constituent des sources de revenus et des réponses aux besoins de première nécessité tels que le logement, l'eau, etc.

Toute stratégie d'appui aux pauvres, fondée sur l'initiative et la participation active des communautés concernées, doit découler de ce point de départ. Les personnes vivant dans la pauvreté ont prouvé qu'elles étaient capables de définir leurs priorités, de mobiliser des ressources et de négocier les termes d'un développement local avec les autorités publiques et privées. Ainsi, la priorité devrait être de renforcer ces atouts en consolidant le statut des pauvres et leur capital humain, notamment en leur facilitant l'accès au sol et aux services de base tels que l'eau et l'assainissement, et en les aidant à tirer parti de ce capital. Le respect des droits de la personne, en particulier des pauvres, des femmes, des enfants et des minorités ethniques, devrait figurer en tête des priorités et être garanti par la loi.

Pour qu'une telle approche soit possible, des réformes législatives et institutionnelles sont nécessaires. En outre, les gouvernements devraient : mettre fin aux subventions qui favorisent la substitution du capital au travail, encourager une collaboration plus étroite entre les syndicats et les nouvelles formes d'organisation du travail, promouvoir des réformes foncières élargissant l'accès au sol urbain, stimuler la décentralisation, mettre en place des systèmes clairs permettant d'institutionnaliser la participation des pauvres et de leurs organisations au système de décision et à l'allocation des ressources publiques.

Dans les domaines économiques et sociaux, il faut privilégier des stratégies visant à renforcer les capacités des pauvres sans pour autant leur transférer les responsabilités propres des états et des collectivités locales. Ainsi, pour favoriser le petit commerce et permettre le développement des activités économiques - micro-entreprises et coopératives - nées du secteur informel, il faut à la fois modifier les réglementations qui y font obstacles et mettre en place des institutions d'appui pour l'accès au crédit, aux technologies et à un large marché ; pour l'assistance à l'organisation. Chaque fois que possible il faut que les travaux d'infrastructure et les services publics contribuent à la création d'emplois au profit des personnes non qualifiées en posant des conventions de sous-traitance avec des organisations locales et en recourant pour les programmes publics à des technologies nécessitant beaucoup de main-d’oeuvre. La mise en application d'une nouvelle politique passe également par la révision des conditions régissant les investissements publics et privés dans les villes, en particulier pour ce qui concerne l'infrastructure, afin de donner une dimension sociale au développement urbain.

Dans les secteurs de la santé, de l'éducation, du logement, et des services de base tels que l'approvisionnement en eau et l'assainissement, les agences gouvernementales et privées peuvent participer au développement de services communautaires et les rendre accessibles à tous, en cofinançant les projets, en ayant recours à des ressources et des matériaux locaux, et en formant du personnel qualifié local, notamment les femmes. Ces politiques, pour être efficaces, doivent entendre le point de vue des populations intéressées et reconnaître leur droit fondamental à prendre part aux décisions qui les concernent. De telles pratiques faciliteront l'intégration des pauvres dans la société et réduiront leur exclusion sociale et spatiale.

5. S'organiser pour agir : assurer l'articulation entre acteurs tant publics que privés.

Il n'existe aucune règle universelle pour la répartition des responsabilités aux niveaux communautaire, municipal, national et mondial. La mise en convergence et l'articulation des actions citoyennes avec celles des acteurs publics et privés ne peut se réduire à une vision simpliste du partenariat. Les politiques publiques doivent être fondées sur des obligations de résultat et non sur des obligations de moyens et la répartition des compétences doit être faite de façon pragmatique et consensuelle. C'est à l'échelle des villes, ou des unités administratives locales dans le cas des aires métropolitaines, que les différents acteurs pourront le mieux articuler leurs stratégies de lutte contre la pauvreté.

Les gouvernements nationaux devront favoriser l'intégration des citadins pauvres, en particulier des femmes, sur le marché du travail et faciliter l'accès aux services urbains, au sol urbain et aux avantages sociaux. Ils devront pour cela procéder bien souvent à des modifications du cadre légal. Les gouvernements centraux devraient déléguer des compétences et des ressources aux gouvernements locaux, en s'assurant que la décentralisation ne débouche pas sur des conflits ethniques et en veillant à ce que les ressources et la capacité des pouvoirs locaux soient adaptées à ces nouvelles responsabilités. Les gouvernements devraient aussi mobiliser les moyens nécessaires pour que la démocratie ne soit pas un mot creux pour les plus pauvres ; en investissant dans la formation et le développement des capacités des autorités locales pour qu'elles puissent jouer pleinement leur rôle dans des stratégies de lutte contre la pauvreté fondées sur de nouveaux rapports avec les pauvres ; en aplanissant les obstacles financiers et culturels à des approches participatives.

Les autorités locales ont un rôle primordial à jouer dans la lutte contre la pauvreté, en articulant et en coordonnant les intérêts et les capacités d’acteurs divers, en particulier les femmes, les jeunes et les minorités ethniques. Elles devront également développer des programmes de travaux publics à haute intensité de main d'oeuvre et confier les travaux à des organisations communautaires, tout en veillant au respect des droits du travail existant ou en cours d'élaboration.

Les personnes vivant en situation de pauvreté doivent pouvoir s'organiser - groupes de femmes, associations de jeunes, mouvements populaires, organisations communautaires - pour être en mesure de mettre en valeur leurs propres priorités et pas seulement leur force de travail. Le partenariat établi par ces organisations avec des institutions publiques ou privées extérieures, doit leur permettre de faire découvrir à ces institutions les préoccupations et le potentiel de la communauté. C'est un droit fondamental des pauvres que de participer aux décisions qui concernent leurs conditions de vie et de travail, mais, de leur côté ils doivent s'assurer que leurs organisations fonctionnent sur un mode démocratique et transparent et représentent les intérêts de tous, notamment des femmes, des jeunes et des minorités.

Les institutions internationales devraient promouvoir des politiques basées sur les principes suggérés dans le présent document auprès des gouvernements, du secteur privé, des organisations non-gouvernementales et des pauvres, en encourageant leurs partenariats. La communauté internationale peut accélérer le processus en favorisant le dialogue et les échanges d'expériences Nord-Sud et Sud-Sud, en ne se laissant par enfermer dans les concepts forgés par la soi-disante modernité du Nord, et en reconnaissant que les problèmes et les solutions transcendent les frontières géographiques. Les agences multilatérales devront oeuvrer avec le secteur privé afin de promouvoir un mode de production favorisant les emplois accessibles aux pauvres, flexible, nécessitant une main d'oeuvre importante et décentralisé. Les agences internationales devraient encourager les institutions financières à décentraliser les services bancaires et à revoir les termes et les conditions d'accès au crédit. Elles devraient aussi encourager la création et le développement de nouvelles institutions financières spécialisées dans la réponse aux demandes des citadins pauvres et dans la mise en valeur de leur potentiel.

6. L'avenir des villes : notre avenir à tous

La pauvreté urbaine et ses conséquences humaines représentent sans doute le plus grand défi de notre époque. L'avenir de nos villes, où vivra la majeure partie de l'humanité au cours du siècle à venir, dépend du succès de notre action. Alors que nous abordons le XXIe siècle, le point crucial de toute politique urbaine est la lutte contre la pauvreté. Ses objectifs sont l'intégration des quartiers urbains informels, la reconquête et l'utilisation démocratique de l'espace public urbain et l'inversion des tendances vers la concentration des richesses et des avantages qui conduit souvent au cercle vicieux de la violence.

La lutte contre la pauvreté urbaine est un défi mondial. Pour réussir, nous devons tirer parti de l'expérience de chacun et des organisations aussi bien dans le Sud que dans le Nord, en encourageant les échanges qui nous permettront non pas tant d'offrir des solutions que de poser les vrais problèmes. Dans ce but, les populations pauvres doivent être parties prenantes des réseaux de communication, souvent monopolisés par les intermédiaires et les experts. Les experts jouent un rôle important, mais nous devons mettre en place des mécanismes facilitant l'échange direct, horizontal et mondial.

Cet échange horizontal et direct d'expériences doit aussi associer les gouvernements locaux, le secteur privé et les organisations non-gouvernementales et communautaires. Seules des politiques élaborées en s'appuyant sur l'expérience et le point de vue des personnes directement concernées, ont des chances d'être à la hauteur des problèmes.

Pour cela des mesures de protection minimale ne peuvent suffire. Nous devons nous résoudre à investir dans la lutte contre la pauvreté urbaine en pariant sur les pauvres. Et, pour cela, donnons leur les moyens d'échanger leurs expériences. Avec les nouveaux moyens de communication il est possible de le faire de façon démocratique et économique. Des exemples le prouvent. La lutte contre la pauvreté est un énorme défi. Elle mérite qu'on lui consacre ce que nous avons de meilleur, en techniques et en intelligences.
 

Pour plus d'information, veuillez contacter :

M. Daniel Biau / M. Mathias Hundsalz
UNCHS (Habitat)
P.O. Box 30030
Nairobi, Kenya
Fax : +254-2-624264/5/6/7
E-mail : IFUP@unchs.org